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禁塑限塑政策研究

時間：2021-04-09| 作者：Admin

一、禁塑限塑背景概況

1、極端事件的啟示

事件一：2018年5月14日，據國外媒體報道，研究者在深達10898米的馬里亞納海溝中發現了一個塑料袋，這是過去30年來發現的3000多塊深海垃圾碎片中的一塊。

事件二：2019年8月14日，據美聯社報道，來自德國和瑞士的科學家表示，他們在北極的雪中發現大量塑料微粒，還發現了橡膠顆粒和纖維。

北極和馬里亞納海溝是遠離人類生產活動的區域，也不能幸免于遭受塑料的污染，這可以充分說明：我們生活在一個被塑料包圍的世界。

隨著社會經濟的發展，人們對一次性塑料用品的使用大幅度增加，尤其是互聯網全面發展帶動的物流和外賣行業爆發式增長，塑料垃圾成倍增加。傳統塑料包括聚苯乙烯、聚乙烯等制品，均來源于石油化工，在自然界中需要數百年的時間才能降解——而人類發明塑料的時間才不過100年。目前，人類在全球已經制造了80億噸的塑料，是全球動物總質量的2倍。

2、塑料的危害

（1）塑料制品的危害

傳統塑料化學結構穩定，很難在自然環境下進行分解。這就意味著廢塑料垃圾如不加以回收利用，將在環境中變成污染物長久存在并不斷累積，會對環境造成極大危害。

（2）塑料助劑的危害

幾乎所有的塑料制品中都含有大量的增塑劑和其他助劑，而增塑劑對人體有著潛在的巨大危害。

增塑劑，行業內也叫做塑化劑，是用于添加到塑料聚合物中增加塑料的可塑性的加工助劑。增塑劑中最常使用的是DEHP（鄰苯二甲酸二酯），它主要用在 PVC（聚氯乙烯）塑料制品中，如保鮮膜、食品包裝、玩具、導管、輸液袋等等。

增塑劑的急性毒性很低，人體攝入后短時間內幾乎沒有急性中毒的表現，但這并不意味著它是安全的，相反，其慢性毒性對人體的危害相當大。國外的動物研究結果表明，增塑劑可導致動物存活率降低、體重減輕、肝腎功能下降、血中紅細胞減少，具有致突變性和致癌性。

含有DOP（鄰苯二甲酸二辛酯）增塑劑的PVC制品在與人類醫療、生活相關的領域中應用也很廣泛，且很難用其他材料來全部取代，如在乳膠手套、血漿袋，一部分輸血、輸液、呼吸用具，以及兒童玩具、人造革（用作服裝、鞋料、手提包、沙發面料等）中，PVC制品占有很大比例。一些發達國家已對這些產品中使用的增塑劑和其他助劑出臺了嚴格的規定或給予相應建議，而我國的醫用手套、血漿袋的主增塑劑仍為DOP。更讓人擔心的是，目前增塑劑污染幾乎無處不在，這種化工行業最常用的原材料，隨著時間的推移會慢慢從塑料制品中溢出，進入空氣、土壤、水源乃至食物。

隨著增塑劑的發展和使用范圍的增大，人們對其安全性日益重視。各國政府已開始意識到增塑劑對人體健康的潛在威脅，如丹麥禁止在幼兒玩具和保育用品的塑料中使用酞酸酯類增塑劑，瑞士也禁止在兒童玩具中使用DOP。

3、政策出臺的緊迫性

傳統塑料經歷了長期的發展，擁有龐大的產能和產業鏈條，攤薄了生產成本，可降解塑料由于成本較高難以在市場競爭中勝出。在目前塑料污染越來越嚴重的情況下，急需政府機構從社會的可循環、可持續發展角度出發，推動環保法規的不斷完善，減少塑料造成的污染。

二、全球禁塑限塑政策

歐美地區經濟水平高，環保意識較強，目前已是全球可降解塑料主要的消費地區。以歐盟的政策衍變為例，早在2016年，歐盟有機垃圾填埋指令要求成員國在2016年減少有機垃圾填埋量到1995年的35%；2018年，歐盟大部分國家實施“增加塑料袋價格或稅收”的方式控制塑料袋的使用，例如丹麥、英格蘭。

2019年3月27日，歐洲議會通過一項“禁塑令”，到2021年，歐盟成員國將禁止使用包括一次性塑料餐具、塑料制棉簽、塑料吸管、塑料攪拌棒在內的10種一次性塑料制品，并由更環保的材料加以替代，包括使用可氧化降解類的由發泡聚苯乙烯制成的包裝餐具。2025年前，各成員國所使用塑料瓶的可再生成分至少要達到25%，到2030年這一比例要擴大到30%。

可以看到歐洲對于廢舊塑料的處理方式從最初的減少填埋，到限制塑料袋的使用，再到禁止使用多種一次性塑料制品，雖然不是所有即棄式塑膠制品都被禁止使用，但歐盟希望用此法案鼓勵生產商使用可循環材料制造產品。

在歐盟推出“禁塑令”的帶動下，2018年以來全球各地紛紛出臺“禁塑”政策，逐漸已成星火燎原之勢。禁止使用一次性塑料制品、提倡使用可降解塑料已成為全球范圍逐漸形成的共識。

全球相關“限塑”和“禁塑” 政策梳理如下：

三、中國禁塑限塑政策

1、政策發展歷程

2007年12月31日，國務院辦公廳印發《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》，標志著我國進入“限塑時代”。《通知》要求自2008年6月1日起，在全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋。對于超市、商場、集貿市場等使用塑料購物袋最集中的商品零售場所，實行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費提供塑料購物袋。

“限塑令”實施一年多后，中國連鎖經營協會在2009年6月1日發布的調查顯示，我國外資超市塑料袋使用率下降80％以上，內資超市下降60％以上，綜合百強銷售額、市場占有率、業態分布等因素，全國超市零售行業塑料袋使用率平均下降66％，塑料袋消耗減少近400億個。“限塑令”實施五年后，2013年，超市、商場的塑料購物袋使用量普遍減少了2/3以上，全國主要商品零售場所塑料購物袋使用量累計減少670億個，累計減少塑料消耗100萬噸。

雖然“限塑令”的實施取得了顯著的成效，塑料袋的使用量下降明顯，但是隨著互聯網的普及，網購和外賣等新行業出現爆發性增長，對應的外賣餐盒和網購包裝袋用量激增，帶來一次性塑料袋用量的提升。

2017年，“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”被寫進黨的十九大報告；“增強綠水青山就是金山銀山的意識”被寫進新修訂的《中國共產黨章程》之中。2018年，十三屆全國人大一次會議將生態文明寫入憲法。隨著我國經濟實力的提升和環保意識的進步，“限塑”也將向“禁塑”發展。

2019年9月9日，中央全面深化改革委員會指出，積極應對塑料污染，要牢固樹立新發展理念，有序禁止、限制部分塑料制品的生產、銷售和使用，積極推廣可循環易回收可降解替代產品，增加綠色產品供給，規范塑料廢棄物回收利用，建立健全各環節管理制度，有力有序有效治理塑料污染。

由以上可見，國外從最初的“限塑”發展到目前的“禁塑”，是環保理念的進步，也是社會發展的進步，這是符合社會發展規律的。我國也經歷了同樣的過程，從第一個階段是用綠水青山去換金山銀山；到第二個階段是既要金山銀山，但是也要保住綠水青山；再到第三個階段的綠水青山本身就是金山銀山。

2、中央各部委禁塑限塑政策

自1999年以來，國家就塑料使用和行業發展出臺的法規、政策要點如下：

而國家發改委和生態環境部在2020年1月初公布的《關于進一步加強塑料污染治理的意見》（發改環資【2020】80號），是近年來關于塑料污染治理的核心政策。意見時間跨度長、可執行強，系統性、協同性、有序性等特點明顯。意見提出，到2020年率先在部分地區和領域禁止、限制部分塑料品的生產、銷售和使用。截止2022年達到一次性塑料使用量明顯減少，替代產品得到推廣，在塑料污染問題嚴重的領域形成一批可推廣的塑料減量和綠色物流模式。到2025年，塑料制品生產、流通、消費和回收處置等環節的管理制度基本建成，多元共治體系基本形成，替代品應用水平進一步提高，塑料污染治理得到控制。涉及領域、地區和時間要求見下表：

以上核心政策出臺后，商務部積極響應，在2020年9月公布《關于進一步加強商務領域塑料污染治理工作的通知》，對不可降解塑料袋、一次性塑料餐具、賓館和酒店一次性塑料用品限制使用的實施地區和具體期限做出了明確規定。為建立規范回收和循環利用的產業體系提供技術支撐。

2021年2月9日，國管局辦公室、住房城鄉建設部辦公廳、國家發展改革委辦公廳三部門發布《關于做好公共機構生活垃圾分類近期重點工作的通知》（國管辦發〔2021〕4號），要求到2021年底前，公共機構全面停止使用《公共機構停止使用不可降解一次性塑料制品名錄（第一批）》內的不可降解一次性塑料制品。

3、各省市禁塑限塑政策

在中央政府相關政策發布之后，各省隨即發布了本地的禁塑限塑政策。下表列舉了部分重點省市的具體分階段執行目標，不同省市目標達成時間與目標內容不同。

頒布時間	省份	禁塑政策
2015.01	吉林	《吉林省禁止銷售和使用一次性不可降解塑料袋、塑料餐具規定》
2018.04	河南省南樂縣	《關于治理白色污染推廣使用一次性可降解塑料制品的實施意見（試行》
2019.02	海南	《海南經濟特區禁止一次性不可降解塑料制品規定》
2020.03	廣西	《廣西壯族自治區進一步加強塑料污染治理工作實施方案（修訂征求意見稿）》
2020.04	內蒙古	《內蒙古自治區塑料污染治理實施辦法》
2020.05	云南	《云南省進一步加強塑料污染治理實施方案（征求意見稿）》
2020.05	山東	《山東省進一步加強塑料污染治理實施方案》
2020.06	浙江	《進一步加強塑料污染治理的實施辦法（征求意見稿）》
2020.06	山西	《關于進一步加強塑料污染治理的實施辦法》
2020.08	廣東	《關于進一步加強塑料污染治理的實施辦法》
2020.08	江蘇	《關于進一步加強塑料污染治理的實施辦法》
2020.08	陜西	《陜西省進一步加強塑料污染治理的實施辦法》
2020.09	天津	《天津市進一步加強塑料污染治理工作實施方案》
2020.05	海南	《關于進一步加強塑料污染治理的實施意見（征求意見稿）》
2020.07	西藏	《西藏自治區關于進一步加強塑料污染治理的實施辦法》
2020.08	寧夏	《寧夏回族自治區關于進一步加強塑料污染治理的實施方案》
2020.08	新疆	《進一步加強塑料污染治理工作實施方案》
2020.09	青海	《關于進一步加強塑料污染治理的實施辦法》
2020.09	河南	《加快白色污染治理、促進美麗河南建設行動方案》
2020.09	河北	《關于進一步加強塑料污染治理的實施辦法》
2020.09	貴州	《關于進一步加強塑料污染治理的實施辦法》
2020.09	甘肅	《進一步加強塑料污染治理的實施辦法》
2020.09	重慶	《重慶市關于進一步加強塑料污染治理的實施意見》
2020.09	廣西	《廣西壯族自治區進一步加強塑料污染治理工作實施方案》
2020.09	江西	《江西省加強塑料污染治理的實施方案》
2020.09	福建	《福建省關于進一步加強塑料污染治理實施方案》
2020.09	吉林	《吉林省進一步加強塑料污染治理重點工作臺賬》
2020.09	黑龍江	《黑龍江省塑料污染治理工作實施方案》
2020.09	湖北	《湖北省進一步加強塑料污染治理的實施方案》
2020.09	浙江	《關于進一步加強塑料污染治理的實施辦法》
2020.09	四川	《四川省進一步加強塑料污染治理實施辦法》
2020.10	上海	《上海市關于進一步加強塑料污染治理的實施方案》
2020.10	安徽	《安徽省進一步加強塑料污染治理實施方案》
2020.10	遼寧	《遼寧省關于進一步加強塑料污染治理的實施意見》
2020.11	北京	《北京市塑料污染治理行動計劃（2020-2025年）》（征求意見稿）
2020.11	湖南	《湖南省進一步加強塑料污染治理的實施方案》

2015年11月，中國吉林省成為首個全面禁用不可降解塑料袋、塑料餐具的省份。2018年4月河南南樂縣出臺“禁塑令”，禁止生產、銷售、使用不可降解的一次性塑料制品。吉林省和南樂縣雖然取得一定成果，但是也遭遇源頭管控難、大面積推開難、執法全覆蓋難等諸多困境。

海南則兩度推出“禁塑令”。早在2008年，海南就出臺了《海南經濟特區禁止生產銷售使用一次性塑料制品規定》，從當年10月1日起禁止生產、運輸、銷售、儲存、使用厚度在0.030毫米以下（含0.030毫米）的塑料購物袋和一次性塑料餐盒、碗、盤、碟、杯等餐具，這一標準高于當時國家規定的0.025毫米的標準。對厚度在0.030毫米以上的塑料購物袋，則實行有償使用制度。2019年2月，海南省政府發布《海南省全面禁止生產、銷售和使用一次性不可降解塑料制品實施方案》，提出在2020年底前全省全面禁止生產、銷售和使用一次性不可降解塑料袋、塑料餐具，2025年底前全省全面禁止生產、銷售和使用列入《海南省禁止生產銷售使用一次性不可降解塑料制品名錄（試行）》的塑料制品。

4、相關行業協會倡議和指南

2020年8月18日，中國輕工業聯合會、中國石化工業聯合會、中國塑料加工工業協會、中國包裝聯合會，四協會發出《關于共同做好塑料可持續發展的聯合倡議書》。《倡議書》提出，將以可循環、易回收、可降解為導向，加大科技創新力度，研發性能達標、綠色環保、經濟適用的塑料材料與制品。同時，加快相關標準研制，完善有關塑料再生利用標準體系，發布《可降解塑料的分類與標識要求指南》及再生塑料系列標準，按照可降解塑料綠色設計評價標準，開展綠色設計產品評價認定，為建立規范回收和循環利用的產業體系提供技術支撐。

2020年9月8日，中國輕工業聯合會發布《可降解塑料的分類與標識要求指南》，對可降解塑料進行了定義：本指南所指的可降解塑料，是指在自然界如土壤、沙土、淡水環境、海水環境、特定條件如堆肥化條件或厭氧消化條件中，由自然界存在的微生物作用引起降解，并最終完全降解變成二氧化碳（CO₂）或/和甲烷（CH₄）、水（H₂O）及其所含元素的礦化無機鹽以及新的生物質（如微生物死體等）的塑料。

四、總結

經濟的可持續性發展是以環境的可持續為基礎的，因而“白色污染”的問題必須解決。從歐美等發達國家的“限塑”到“禁塑”，從我國的限塑禁塑歷程都可看出，發展完全可降解塑料是必走之路，也是經濟可持續發展的目標。

在全國禁塑的大背景下，可降解塑料市場需求高速增長，行業實現快速發展。由于研究方向、產業發展方向的不同，業內也出現了兩個技術流派，一派是支持完全生物降解塑料，如PBAT、PLA、PBS等，另一派是支持改良傳統塑料，如大幅減少傳統塑料中PE、PP的使用量，并通過技術創新推動微生物對聚PE等材料的生物降解。

國華君認為，發展完全生物降解塑料固然是治理塑料污染的良策，但由于完全生物降解塑料制作原料主要來源于糧食，且技術壁壘高，行業投資強度大、回報周期長，因此無論從原料獲得性和成本可控性等角度看，其產品全面替代所有禁塑限塑領域的傳統塑料尚不現實，如垃圾袋、集貿市場用袋和農膜等細分領域。另完全生物降解塑料的降解需要滿足一定微生物、濕度、溫度并重的工業堆肥環境，而該類設施目前在國內尚不完善，加之垃圾分類執行不到位，導致目前大部分完全生物降解塑料仍以焚燒等傳統方式進行后續處置，并未減少碳排放。

因此，推進治理塑料污染無法通過完全生物降解一蹴而就，仍需根據國情和行業發展實施多管齊下、循序漸進的戰略，但凡有助于推動實現環保、節能、減碳目標的，就是應鼓勵發展的。目前，我國除應大力發展完全生物降解塑料外，同時應根據塑料污染治理原則加快研發、推廣和應用可循環、易回收、可降解的傳統塑料替代新產品，應用于完全生物降解塑料暫不能滿足需求或無相對環保優勢的差異領域，目的是最大程度減少傳統塑料的使用，這對國家當前禁塑限塑各項政策的順利落地和加強環境保護都具有重大的現實意義。

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